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生态文明视角下的外资产业结构调整研究

发布时间:2019-10-22       浏览 :1003

        李 唐


      一、问题提出的背景 

     生态问题已经成为全球共同关注的重要问题。从历史 上看,西方国家在工业化发展的过程中创造了巨大的物质财 富,但同时也付出了沉重的生态环境代价。类似于洛杉矶光 化学烟雾事件、伦敦烟雾事件等大规模公害事件,曾经对生 态环境和公众的生活造成了巨大的影响。发达国家先后都 走了“先污染后治理”的路子,通过采取各种措施,在污染治 理和生态环境改善方面取得了显著成效。 

     中国是一个发展中大国,在工业化、现代化建设过程中, 我们非常明确不能走西方国家“先污染后治理”的老路子,但 情况不容乐观。资源约束趋紧,环境污染严重,生态系统退 化越来越明显,经济发展与资源环境之间的矛盾日益突出, 生态环境问题已经成为经济社会可持续发展的重大制约。 中国的生态恶化问题已经到了非要解决不可的时候了。 

     在分析中国经济发展和生态环境演变之间的关系时,利 用外国直接投资发展本国经济对我国产业结构的影响从而 对生态环境的影响进入研究者的视野。中国的经济是随着 改革开放的深入发展而发展起来的,利用外资是我国对外开 放的主要形式之一,对我国工业体系的建设和经济总量增长 起到了极大的推动作用。值得注意的是,我国利用外资发展 经济的同时,也是西方发达国家生态环境逐渐改善的时期, 把这二者联系起来的一个理论声音———“污染避难所”假说 出现并得到了研究者的广泛关注。研究者认为,由于各国的 环境管制标准不统一,在生产要素尤其是资本可以自由流动 的情况下,追求利润最大化的企业会选择到环境管制标准较 低的国家和地区进行投资,这些国家和地区就可能成为污染密集型产业的“避难所”。

     如果“污染避难所”假说成立,那么外国直接投资就成为 发达国家向发展中国家进行污染转移的重要载体。如果“污 染避难所”假说在我国利用外资的过程中确实存在,那么为 实现我国生态文明建设和经济发展方式的转变,就必须进一 步调整外资产业结构。为此,通过对近些年外商投资的数据 进行分析,探究我国利用外资的产业结构特点,在此基础上 研究我国利用外资的历史演变与我国生态环境演变之间是 否存在时期上的契合,研究我国利用外资的行业倾向性政策 与外商投资产业结构之间的关系。这些问题的研究对于建 设生态文明过程中外商投资产业结构该如何调整有非常重 要的意义。 

     二、我国利用外资的产业结构特点 利用外资的产业结构即外资在不同产业之间投资的数 量和比例大小。

     根据国家统计局公布的历年来外商投资在 各个行业的数据情况,可以看出外商投资对我国当前产业结 构的形成有一定的贡献。

     ( 一) 外商直接投资的行业分布特点 数据显示,中国实际利用外商直接投资的金额从 2005 年的 603 亿美元增加至 2014 年的 1196 亿美元,除了个别年 份略有下降外,整体呈逐年上升的趋势,中国外商直接投资 的规模持续发展。 从外商直接投资的产业分布来看,2005 - 2014 年的统计 数据显示,中国利用外商直接投资的产业结构逐渐得到改 善,但总体来看,外商直接投资主要集中于制造业、房地产 业、租赁和商务服务业以及批发和零售业。其中,制造业所占比重非常突出。从 2005 - 2014 年,外商直接投资于制造 业的金额占全部外商直接投资金额的比重分别为 70. 37% 、 63. 59% 、54. 66% 、54% 、51. 95% 、46. 9% 、44. 91% 、43. 71% 、 38. 74% 和 33. 4% ,呈逐年递减趋势,这显示出外商直接投资 产业结构发生的变化,外资从制造业向其他产业转移。同时 我们要看到,尽管比例下降,但制造业仍然是外商直接投资 比例最大的行业。

     ( 二) 制造业中污染密集型产业外商直接投资 制造业是外商投资首选的行业。制造业是利用资源,通 过生产制造过程,为人类提供大型工具、工业品以及生活消 费品的行业。在制造业中,有一些产业在生产过程中会特别 容易直接或间接产生大量的污染物,这些产业被称为污染密 集型产业。本文借鉴其他研究者[2]利用工业产业废水、废弃 和固体废弃物的排放量测算出来的结果,选择以下较严重的 污染密集型产业进行分析,包括: 农副食品加工业; 食品制造 业; 饮料制造业; 纺织服装、鞋、帽制造业; 皮革、毛皮、羽毛及 其制品业; 造纸及纸制品业; 印刷业和记录媒介的复制; 石油 加工、炼焦及核燃料加工业; 化学原料及化学制品制造业; 化 学纤维制造业; 医药制造业; 非金属矿物制品业; 黑色金属冶 炼及压延加工业; 金属制品业; 电力、热力的生产和供应业; 燃气生产和供应业。

     以上分析表明,外商在我国的投资具有明显的产业选择 倾向性,在污染密集型产业中外商投资的比重都比较大且持 续增长。通过对外商投资的行业分布及污染密集型产业的 外商投资状况进行分析,可以确定“污染避难所”假说在我国 是成立的,外商通过直接投资渠道转移污染密集型产业的事 实是客观存在的。我国吸引的外商投资进入的产业以污染 型为主,外商投资对我国环境产生的负面效应较大。随着改 革开放的深入发展,我国利用外资的规模不断扩大,但在利 用外资的结构方面并没有明显改善,外资产业结构的生态效 应不佳。

     出现这种状况的原因,和我国多年来为了促进经济发展 而实行的鼓励引进外资的政策有关。为了能缓解资本紧缺 对经济发展的约束,长期以来我国的引进外资政策表现出拼 资源、拼优惠的特点,甚至给予外商投资超国民待遇。甚 至一些地方政府为了能够吸引外商到本地投资而不断降低 投资的环境标准,导致当地经济越发达生态环境恶化的程度 越深。而与此同时,西方发达国家对国内生态环境的要求越 来越严格,为了减少生产过程对环境的污染,为了修复被破 坏的生态系统,一些国家的政府甚至采取给予补贴的方式, 鼓励污染密集型产业迁往其他国家。像我国这样在经济发 展过程中急需资金的发展中国家便成为发达国家污染产业 转移的目的地。环境承载理论认为,世界生态容量和生态承 载容量是有限度的,如果人类活动超过了该承载限度,将导 致产业经济的无序发展,进而对人类生存造成威胁 。我国 在引进外资的过程中过多地引入污染密集型产业的发展,已 经对我国生态环境造成了严重的影响,生态破坏和环境污染 程度已经接近于我国生态承载容量。

     三、供给侧结构性改革之“补短板”对外资产业结构调整 的诉求 

     当前我国经济发展进入新常态,供给侧结构性失衡问题已经严重影响到经济协调可持续发展。“补齐短板”是我国 供给侧结构性改革的重要任务之一,在我国供给侧存在的 “短板”中,制造业短板能否补齐关乎我国经济发展方式转变 能否顺利实现,生态环境短板能否补齐关乎我国人民基本生 存需求能否得到满足。在探究如何完成供给侧结构性改革 “补短板”任务的各种途径中,外商投资产业结构的调整理所 当然应该被考虑其中。

     ( 一) 补齐制造业短板需要调整外商投资产业结构 从制造业产业结构上看,传统产业如钢铁、水泥、有色金 属等产业普遍面临着产能过剩、库存过高的问题,战略新兴 产业、中高端产品则存在供给不足的问题。制造业产业结构 存在短板,补齐制造业产业结构的短板即实现制造业转型, 是我国供给侧结构性改革的关键,也是我国制造业保持较强 竞争力的前提。 

     补齐制造业短板,除了对创新性技术研究和利用外,引 导投资向中高端升级、向战略新兴产业转移对制造业转型升 级同样非常重要。相比较其他产业,外商投资分布在制造业 中的比例较大,在制造业中,外商投资又较多分布于污染密 集型产业。因此,今后政策调整的方向应该是引导外商投资 更多的转向清洁生产行业、高端技术行业以及新兴产业部 门。通过引进外资引进技术,实现制造业产业结构优化升 级,补齐制造业短板。

     ( 二) 补齐生态环境短板需要调整外商投资产业结构 良好的生态环境已经成为当前人们所需要的“高档品”、 “奢侈品”。与人民群众对美好生态环境的需求相比,当前我 国经济发展过程中的生态欠债问题非常严重,生态产品的有 效供给甚至难以满足人们的基本需求。因此,补齐生态环境 短板就成为我国当前供给侧结构性改革的重要内容。

     增加优质的生态产品的供给,补齐生态环境短板,既能 满足人民群众对良好生态环境的期待,也是我国新的经济增 长点。优质的生态产品是指包括维系生态安全、保障生态调 节功能、提供良好人居环境在内的自然要素的增加,这一方 面可以通过山、水、林、湖、田生态系统的保护与修复实现,另 一方面可以通过工业生产方式和农业生产方式的生态化转 型来实现。

     从调整外商投资产业结构入手是补齐生态环境短板的 一条重要途径。探究增加生态产品供给的有效办法,充分调 动市场主体供给生态产品的积极性,完善地方政府之间、地 方政府与企业之间、地方政府与其他社会组织之间协同供给 生态产品的机制,PPP 模式就是一个很好的选择。可以采 用 PPP 模式探索外商投资于生态产品生产领域的可行方式, 这在一定程度上可以缓解我国生态补偿资金不足的压力,更 有效地增加生态产品的供给。鼓励外商投资于清洁生产领 域,投资于污染物处理行业,以国外先进的技术和经验带动 我国工农业生产方式的生态化转型。

     四、生态文明视角下优化外资产业结构的政策建议

     生态文明建设需要渗透到我国经济社会发展的各个领 域,生态文明的实现需要在全社会范围内建立一种生态化的生产方式,需要产业结构高级化、生态化。产业结构是否合 理对经济增长影响明显。在当前经济新常态背景下,我国 经济下行压力较大,生态承载力已经接近阈值,已经到了必 须全面转变经济发展方式的时候了,以生态改善为目标的外 资产业结构调整是实现经济发展方式转变的途径之一。研 究外商直接投资对生态环境的影响机制,合理规避不利因 素,可以有效降低外商直接投资对生态环境的负面影响。 因此,不仅需要从经济效益的角度,更要基于生态文明建设 的角度来优化外商投资的产业结构。

     良好的生态环境是最公平的公共产品,拥有良好的生态 环境是人类的共同利益。但市场经济主体为了实现私人利 润最大化目标往往会以牺牲生态公共利益为代价。“正是由 于私人利益和公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家 的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式,也就是说采 取一种虚幻的共同体的形式。” 可见,从生态文明视角分 析外商投资的产业结构调整问题,要求处理好在引进外资过 程中的政府与市场之间的关系问题。引进外资既是市场行 为,又是政府行为。以获取最大利润为目标的外国资本根据 市场信号选择其最佳投资场所,但为改善生态环境而进行外 资产业结构调整的过程中,政府应该发挥主导作用。当然, 政府发挥主导作用也并非排斥市场。在市场对外资流动起 决定性作用的同时,政府的主导作用主要表现在对外商投资 的引导、规范和监督作用的发挥上。 

     ( 一) 加强对外商投资的产业方向的引导 一直以来,我国对外商投资的引导主要体现在《外商投 资产业指导目录》中。2015 年新修订的《外商投资产业指导 目录》( 以下简称《目录》) 按照积极主动扩大开放的原则,进 一步推进了一、二、三产业的开放,一般制造业对外商基本放 开。从条目上看,限制类条目从 2011 年版的《目录》中的 79 条减少到 38 条,鼓励类条目的数量基本没有发生变化,修改 的条目中体现了要进一步提高利用外资质量的要求。

     修订后的《目录》对于扩大引进外资的规模将进一步起 到推动作用。但同时笔者注意到,一些污染密集型产业原来 属于限制外商投资产业目录,现在不再加以限制,比如前文 分析到的污染密集型产业之一“化学原料及化学制品制造 业”,在新的《目录》中不再属于限制性条目。这种调整对于 进一步引进外资提供了更大的便利,但对我国生态环境的改 善也造成更大的压力。 

     基于生态文明建设的要求,为了在进一步扩大引进外资 规模的同时,保证外商投资有利于我国生态环境的改善,建 议在现有《目录》的基础上,进一步加强对外商投资产业方向 的引导,优化外资产业结构。鼓励外资重点投资在高新技术 产业、现代农业、现代服务业。在对外商已经基本放开的制 造业要更加注重资源节约和生态环境保护,以配套的政策鼓 励外商优先投资于资源消耗小、污染排放低的产业。加强外 商投资产业资源环境税费制度建设,目前企业付出的环境成 本往往只是其成本中的很小一部分,通过提高外商投资 企业的环境成本使其主动减少对生态环境的损害。我国污染密集型产业企业的技术创新能力不足,不能在企业内有效 吸收环境管制带来的成本压力,因此污染密集型产业在 引进外资时,引进的不能只是资本,更要引进实现污染密集 型产业清洁生产的创新技术。

     加强对外商投资产业方向的引导,把外商投资的引入和 我国产业结构优化升级相结合,把外商投资的方向和我国生 态环境的改善目标相结合,这样才能实现我国经济社会的可 持续发展。

     ( 二) 完善外商直接投资的环境标准 

     外商投资促进中国经济增长的同时也带来环境污染。 环境管制作为外商投资进入时的门槛,对资本在国家之间和 地区之间的流动起到了很大的作用。各国都希望通过环境 管制的实施,使外商投资对本国生产方式和产业结构产生正 向效应。实践表明,外商资本的流动方向显示出从环境管制 标准高的国家流向环境管制标准低的国家的特点,在一国内 部也表现出倾向于低环境管制地区的特点。要避免环境污 染同时提高外商投资的环境技术溢出,需要对外商投资进行 环境准入规制和环境技术溢出规制。

     从当前我国环境管制对外商投资、经济增长和环境污染 的影响来看,环境管制虽抑制了 FDI 进入投资,却无法使污 染达到减少的效果。从对产业结构的影响看,加强环境 管制有利于外商投资的产业结构优化,或者说加强环境管制 可以缓解短期内外商投资对产业结构高级化的抑制作用。 因此,如何完善外商直接投资的环境标准,使得该标准既不 会对引进外资产生抑制作用,还能有效减少环境污染,这是 当前急需解决的重要问题。

     首先,外商投资的环境标准应该按照我国生态文明建设 的基本要求,环境标准的制定首先要适应我国当前国情,兼 顾引进外资的经济效益和生态效益,实现经济和环境平衡发 展的最佳状态。

     其次,外商投资的环境标准应以当前我国各 地的现有环境基准作为依据,对外商投资有意向进入的行业 存在的潜在环境威胁进行测算,要求其所带来的环境干扰小 于当地的环境基础值。

     再次,环境标准的制定要尽可能细 致,应根据不同地区、不同产业制定不同的环境标准。最后, 环境标准的制定要参考国际标准,避免因出现标准不一致而 在外商投资过程中出现不必要的争议。 为保证环境标准的落实,应该改革地方政府政绩考核机 制,把引进外资的规模、质量和生态环境指标结合起来制定 政绩考核指标体系,通过完善外商投资的环境标准以及落实 环境标准来促进外资对产业结构高级化的促进作用,达到引 进外资和环境改善兼顾的最佳状态。

     ( 三) 严格外商投资产业的环境监管 环境规制对污染密集型产业 FDI 产 生 的 是 正 向 效 应。生态环境的改善需要外商投资环境标准的制定和完 善,环境标准的有效落实需要环境监管部门的有效监管,特 别是对污染密集型产业的环境标准执行情况的监管。由于 生态环境是公共产品,在缺乏监督管理的情况下,单纯由市 场发挥调节作用,就有可能出现外商投资企业为了追求私人利益最大化而损害生态环境的现象,即在生态效益方面存在 的市场失灵,要求政府更好发挥作用。

     对外商投资产业的生态影响进行监督和管理是引进外 资的各地方政府的一项重要职责,也是地方政府向社会提供 的一项基本公共服务。地方政府要充分利用大数据技术,实 现区域间的生态环境信息公开化。地方政府应对本区域范 围内的生态环境质量进行实时监测,对外商投资产业尤其是 污染密集型产业生产过程中的污染源加强监督性监测,对于 突发性环境污染事件有应急监测。 

     严格的环境监管有赖于完善的环境法律法规体系的建 立。在涉及到外商投资的产业领域,应该根据不同产业的特 点,建立健全相应的法律法规,并且加强法律法规的执行力 度。加强对外商投资企业的环保产品及环保工程的监督管 理规范,在执法过程中,还应该对内资、外资企业一视同仁。


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